Том 5, Выпуск 6, июнь 2003 год - Ксения Юдаева - Вступление в ВТО: вся надежда на политическое решение?

Стремясь укрепить пошатнувшийся статус великой державы, Россия в последнее время стремится стать членом всех возможных международных союзов - "большой восьмерки", НАТО, Организации экономического сотрудничества и развития и т. д. При этом обычно сначала принимается решение куда-либо вступать, а потом уже изучается вопрос, зачем. Со вступлением в ВТО, видимо, именно это и произошло: раз есть клуб стран, членом которого Россия еще не является, в него было решено вступить. После 11 сентября казалось, что сделать это можно одним махом: стоит намекнуть Бушу, и ВТО у нас в кармане. Но оказалось, что способность принимать политические решения у американского президента ограничена его взаимоотношениями с выборными органами власти, а в ВТО есть и другие бюрократические структуры помимо администрации США.

После неудачного блицкрига тактика была изменена на поступательную: сначала добились предоставления статуса страны с рыночной экономикой, теперь добиваемся отмены поправки Джексона-Вэника. При этом внутри страны дискуссия почти совсем замерла: в ответ на противодействие лоббистов было заявлено, что Россия больше не торопится вступать в ВТО. Переговоры по многим вопросам зашли в тупик, и выход из него виден один: нужно политическое решение.

Возможно ли политическое решение?

Говорить о политических решениях относительно ВТО достаточно модно. Скажем, многие утверждают, что вступление Китая было результатом политического решения. Это отчасти так, во всяком случае, к этому моменту Китай стал серьезной мировой экономической державой, и его вступление было выгодно большой части европейского и американского бизнеса. Не стоит забывать при этом, что Китай пошел на существенные уступки в рамках вступления, и его обязательства многие считают почти революционными для экономики этой страны. С теми странами СНГ, которые недавно вступили в ВТО, ситуация обстоит сходным образом: они были приняты достаточно быстро, но при этом взяли на себя довольно жесткие обязательства по открытию рынка. В принципе же вступление в ВТО - это длинная бюрократическая процедура, в рамках которой вступающая сторона должна взять на себя обязательства по либерализации торгового режима, удовлетворяющие всех членов организации. Взамен все страны получают одно и то же: на них распространяются правила ВТО, они могут пользоваться механизмами разрешения конфликтов, предусмотренными в ВТО. Существует переходный период, в течение которого вступающая страна не до конца исполняет свои обязательства, но и может сталкиваться с дополнительными барьерами со стороны стран-членов.

К сожалению, европейский и американский бизнес пока еще не видит больших выгод для себя от членства России в ВТО, а скорее боится расширения ее присутствия на своих рынках. Поэтому, несмотря на многочисленные декларации официальных лиц о поддержке решения России о вступлении в ВТО, западный бизнес скорее противодействует вступлению России, чем лоббирует его. Поэтому ждать серьезных уступок со стороны партнеров по переговорам пока не приходится. Для России же промедление может привести к дополнительным издержкам, обусловленным тем, что со временем (в частности, после окончания переговоров в рамках Доха-раунда) требования противоположной стороны могут еще больше усилиться. Подобное произошло с Китаем, который в конце концов вступил в ВТО на гораздо более жестких условиях, чем те, что ему предъявлялись до окончания Уругвайского раунда. Поэтому, несмотря на заявления о том, что мы легко можем ждать до 2007 г., вступить в ВТО хотелось бы до окончания Доха-раунда. Но для этого нужно объяснить обществу, зачем это нужно, и насколько страшны (а может быть, полезны) те уступки, которые требуются от России. В последнее время это совершенно не делается. Нет также достаточной координации между вступлением в ВТО и другими процессами внешнеэкономической интеграции.

Зачем России в ВТО: выгоды

Во внутрироссийской дискуссии описание выгод от вступления в ВТО обычно сводится к мифическим 2,5 млрд долл., которые Россия ежегодно теряет в антидемпинговых спорах. Аргумент этот легко парируется указанием на то, что даже и после вступления в ВТО многие из текущих антидемпинговых мер останутся в силе; более того, сама проблема антидемпинга не исчезнет, а только примет несколько более цивилизованный вид. Потери от антидемпинга могут действительно серьезно снизиться только в том случае, если в отношении российских товаров перестанет использоваться метод определения демпинговой маржи по издержкам в третьих странах. Ключевым в этом вопросе являются цены на газ. Из-за двойного ценообразования в этом секторе, даже после предоставления России формального статуса рыночной экономики, Европейский союз сохранил возможность использовать издержки третьих стран в антидемпинговых спорах против российской продукции. Мотивируется это тем, что газовая отрасль в России не является рыночной. Ниже мы вернемся к особенностям позиции России и ее партнеров по переговорам в отношении этого сектора.

 С экономической точки зрения выгоды от либерализации торговли в той мере, в которой она последует за вступлением в ВТО, состоят в том, что страна в долгосрочной перспективе получит более эффективную экономику, в большей степени специализирующуюся на тех отраслях, где у нее есть сравнительные преимущества. Следует заметить, что в отношении торговли товарами эти выгоды, которых следует ожидать в сравнительно долгосрочном плане, также как и потери, которые возникнут преимущественно в краткосрочном плане, будут невелики. Российский уровень тарифной защиты сейчас достаточно низок, и его дополнительное снижение (скажем, вдвое) без дополнительного изменения производительности отечественных предприятий приведет к выигрышу в благосостоянии потребителей в размере около 0,9% общего уровня потребления [1].

Основных выгод стоит ожидать от нетарифных мер, которые последуют (или должны последовать) в связи с вступлением в ВТО. Россия - страна, где бюрократия традиционно имеет слишком много не ограниченных законом возможностей влиять на политику. Вступление в ВТО должно привести к снижению уровня государственного вмешательства в экономику. Это касается как отмены многочисленных (часто весьма непрозрачных) субсидий, так и общего упорядочения методов вмешательства государства в деятельность предприятий, отмены или упрощения многих технических барьеров, связанных с внешнеторговой деятельностью, упорядочения действий таможни и т. д. Как известно, непредсказуемая политика может иметь такое же негативное влияние на экономику, как и плохая политика. На снижение уровня непредсказуемости в сферах, связанных с торговлей товарами и услугами, и направлены многие меры, предусмотренные соглашениями ВТО. В общем, вступление в ВТО должно стать еще одним шагом к построению в России правового государства, или государства, базирующегося на верховенстве закона, что, как показывает мировой опыт, абсолютно необходимо для достижения устойчивых темпов развития за счет внутренних источников, а не развития по типу "догоним и перегоним".

Количественно оценить последствия нетарифных мер достаточно сложно. В качестве косвенной меры оценки можно рассматривать эффект от вступления в ВТО на прямые иностранные инвестиции. Как известно, меры по снижению тарифной защиты могут оказывать негативный эффект на горизонтальные иностранные инвестиции, направленные на обслуживание внутреннего рынка. В то же время улучшение инвестиционного климата оказывает положительное влияние на все типы прямых иностранных инвестиций. Изучение мирового опыта показывает, что в среднем по развивающимся странам и странам с переходной экономикой в последние двадцать лет в год вступления в ВТО приток прямых иностранных инвестиций из развитых стран увеличивался на 4 млрд долл. Это говорит о том, что вступление в ВТО обычно рассматривается иностранными инвесторами как свидетельство существенного улучшения инвестиционного климата.

 В последнее время были разработаны методы количественной оценки последствий либерализации сектора услуг. Результаты таких оценок представляют для России особый интерес, так как именно в этой сфере существует ряд наиболее серьезных противоречий в переговорном процессе. Согласно расчетам, проведенным с помощью модели общего равновесия, снятие в России барьеров для иностранных инвестиций в сектор услуг приведет к росту благосостояния на 5,9% общего потребления [2].  Изучение мирового опыта показывает также, что увеличение количества иностранных банков в стране или увеличение трансграничных кредитов нефинансовому сектору ведет к существенному ускорению темпов экономического роста [3].

Сектор телекоммуникационных услуг, в частности отмена монополии "Ростелекома", является одним из камней преткновения на российских переговорах по вступлению в ВТО. Это происходит несмотря на то, что развитие новых средств связи, таких, как мобильная связь, подорвало положение телекоммуникационной отрасли как "естественной монополии", и для ускорения развития сектора России необходимо перейти к более современным методам его регулирования.

 Еще одним следствием вступления в ВТО будет большее давление на Россию в отношении усиления мер, направленных на защиту прав интеллектуальной собственности. А это может способствовать тому, что Россия наконец начнет реализовывать свое второе после природных ресурсов сравнительное преимущество - наличие высококвалифицированной рабочей силы и научных кадров [4].

Положительный эффект ожидается и в сельском хозяйстве. Российские представители на переговорах, а также лоббисты от сельского хозяйства очень озабочены сейчас тем, как добиться сохранения для России возможности в будущем серьезно субсидировать сельское хозяйство. При этом специалисты по сельскому хозяйству утверждают, что России для поддержки сельского хозяйства совсем не нужно связываться с дорогостоящими и искажающими стимулы сельскохозяйственных производителей запрещенными мерами из "желтой корзины", а достаточно использовать разрешенные меры "зеленой корзины". То есть вместо того, чтобы, по примеру Европейского союза, сажать своих сельскохозяйственных производителей на субсидиальный допинг, можно строить элеваторы в портах или поддерживать агроэкономические научные разработки. С другой стороны, отказавшись от мер "желтой корзины", Россия может претендовать на членство в Кернской группе, что позволит ей в будущем более успешно лоббировать снижение барьеров для экспорта своей сельскохозяйственной продукции в развитые страны. А последнее будет иметь гораздо более существенное стимулирующее влияние на развитие сельского хозяйства, чем субсидирование его со стороны правительства.

"А тебе это надо?" - потери

Отношение к вступлению в ВТО среди российского населения во многом скептическое, и связано это с боязнью негативных социальных последствий. Лоббисты против вступления в ВТО оперируют цифрами типа "вступление в ВТО ставит под удар рабочие места 10 тыс. человек, занятых в такой-то отрасли". Фраза эта не означает тем не менее, что все 10 тыс. попадут под удар, тем более в непосредственном будущем. Даже в тех секторах, где вступление в ВТО может быть сопряжено с некоторыми потерями, под удар будет поставлен не весь сектор, а только некоторая его самая неконкурентоспособная часть. Ниже мы более подробно остановимся на оценках потерь в занятости непосредственно от вступления в ВТО. Другое дело, что даже и без вступления в ВТО России необходима структурная перестройка экономики, которая повлечет за собой необходимость переустройства или переобучения большого количества людей (даже если они останутся на прежних рабочих местах). Вступление в ВТО может несколько подстегнуть этот процесс, но происходить он будет независимо от вступления.

 Что касается непосредственно либерализации внешнеторговой политики, то ее эффект на занятость будет небольшим. В последнее время было проведено несколько исследований, посвященных оценке негативных последствий вступления в ВТО. К разочарованию лоббистов, эти исследования показали, что краткосрочные потери в занятости будут минимальны. В России в целом и в большинстве регионов в частности они не превысят 0,5-1% общего объема промышленной занятости [5]. Такое снижение занятости может быть с лихвой компенсировано возрастающим спросом на занятость в связи с экономическим ростом. Этот результат абсолютно неудивителен: в последние годы тарифы на импорт менялись приблизительно в той же пропорции, в какой они изменятся после вступления в ВТО, и это не имело почти никакого влияния на занятость в различных отраслях. Как известно, реальный обменный курс, который, в свою очередь, определяется колебаниями цен на энергоресурсы, оказывает гораздо более серьезное влияние на положение российской промышленности, чем тарифная политика.

 Следует понимать, что рост безработицы из-за роста импорта не может быть перманентным. Импорт надо чем-то оплачивать, т. е. должен развиваться экспорт. Если ответного роста экспорта не произойдет, за импорт будет нечем платить, обменный курс рубля обесценится, и отечественное импортное производство вновь станет конкурентоспособным. Согласно расчетам в среднесрочной перспективе вступление в ВТО может потребовать переориентации около 5,5% занятых - что тоже не так уж много [6]. Таким образом, краткосрочные и среднесрочные социальные проблемы, связанные непосредственно с вступлением в ВТО, достаточно малы и не могут служить достаточным обоснованием невступления в ВТО.

Часто приходится слышать, то Россия должна вступать в ВТО только тогда, когда она подготовится к этому. К сожалению, так сделать невозможно, ибо невозможно создать для предприятий действенные стимулы готовиться к вступлению. Действительно, бросать в воду не умеющего плавать жестоко, но нельзя научиться плавать, не заходя в воду.

Камень преткновения: цены на газ

Среди всех проблемных моментов в российских переговорах о вступлении в ВТО - требование Евросоюза провести реформу газовой отрасли, переговоры по услугам (финансовым и телекоммуникационным), субсидирование сельского хозяйства, членство в соглашении по авиации и тарифы на некоторые товары, в первую очередь автомобили, - ключевым, по мнений многих, является вопрос о ценах на газ.

Первоначально Европейский союз настаивал на отмене двойного ценообразования на газ. Несколько месяцев назад это требование было заменено на требование проведения реформы газовой отрасли, направленной на снижение вмешательства государства в деятельность отрасли и ее переход на рыночные принципы.

Следует заметить, что реформа газовой отрасли абсолютно назрела, также как и реформы других естественных монополий. Особенно серьезным представляется вопрос о прозрачности регулирования условий доступа к трубопроводу независимых производителей, а также возможность создания конкурентного оптового рынка газа. На переговорах по вступлению в ВТО российская сторона часто заявляет, что это внутренняя реформа и ее включение в состав обязательств по вступлению нарушает суверенитет страны. Однако внутри страны существует серьезное противодействие проведению реформы, прежде всего со стороны "Газпрома". В этих условиях было бы скорее полезно, чем вредно, включить эту реформу в состав международных обязательств.

Безусловный интерес представляет при этом вопрос о том, что будет со внутренними и внешними ценами на газ в результате реформы. Вопрос этот легко подразделяется на два: каковы предельные издержки по добыче и транспортировке газа и по каким ценам газ должен продаваться отечественным и зарубежным потребителям. По мнению большинства исследователей, текущие цены для промышленных потребителей ниже долгосрочных предельных издержек приблизительно в 1,5-2 раза. Более того, часть исследователей считает, что разрыв между ценами и предельными издержками составляет не более 35% и последние снизятся после реформы, поскольку газовая отрасль в целом станет более эффективной.

Другой вопрос - как должно быть устроено ценообразование на газ для отечественных и зарубежных потребителей. Очевидно, что современная ситуация, когда цены ниже предельных издержек, неэффективна, и реформа должна привести к росту цен, как минимум, до уровня предельных издержек. Иное дело, что даже и в случае такой реформы возможен разрыв между ценами, которые платят отечественные и иностранные потребители, например, за счет налогов на экспорт. Как производитель, имеющий определенную монопольную силу на рынке газа, Россия может потерять несколько миллиардов долларов, если откажется от двойного ценообразования в этом секторе (или от экспортного налога на газ). Оценка размеров потерь России от отмены двойного ценообразования содержалась в печально известном докладе Всемирного банка, который не был опубликован из-за опасений проявления недовольства со стороны Евросоюза.

В качестве одного из аргументов в пользу выравнивания экспортных и внутренних цен представители Европейского союза часто ссылаются на то, что более высокие цены на газ будут стимулировать энергосбережение в российской промышленности. Однако установление цен для внутренних потребителей выше, чем уровень долгосрочных предельных издержек, не является экономически эффективным и может в долгосрочном плане привести к искажениям, в том числе в виде использования чрезмерно дорогих энергосберегающих технологий.

Излишняя энергоемкость российских предприятий является результатом не только низких цен на энергию, но и нереструктурированности большинства предприятий. В этих условиях для снижения энергоемкости совсем не нужно повышать цены на энергию в шесть раз, достаточно снизить мягкость бюджетных ограничений и развивать рынок долгосрочных кредитов. При отсутствии последних двух мер значительное повышение цен на энергоресурсы может просто привести к росту неплатежей.

Внешнеторговая политика в отношении стран СНГ: нужна стратегия

В отношении стран СНГ российская внешнеэкономическая стратегия сводится к многочисленным заявлениям о создании все новых и новых союзов: Таможенного союза или его новой инкарнации Евразийского экономического пространства, Зоны свободной торговли стран СНГ, Единого экономического пространства и т. д. На практике ни один из этих союзов не работает, и все оборачивается потерями бюджета из-за таможенной неразберихи и тарифной войной в отношении конкурирующих производителей из соседних стран. Примером последней являются введенные в прошлом году ограничения на импорт украинской стали. При этом не существует никакого механизма разрешения конфликтов между спорящими сторонами наподобие того, который существует в ВТО. В этой связи вступление стран СНГ в ВТО и использование ими механизмов разрешения конфликтов, существующих в этой организации, выглядит более разумной стратегией, чем попытка сохранить фактически неработающие союзы.

Следует отметить, что до недавнего времени не делалось никаких попыток согласовать создание всех этих союзов с процессом вступления в ВТО. Например, наличие таможенного союза предполагает одинаковый уровень тарифной поддержки в странах-членах. Ни одна страна Таможенного союза включая Россию в переговорах о вступлении не согласовывала свои тарифы с другими странами. По сути Россия и Киргизия уже не могут быть членами одного таможенного союза, если только Россия не захочет снизить тарифы до киргизского уровня. Лишь недавно Россия опомнилась и заявила о совместном вступлении. Говорят даже, что после того как Украина подписала протокол с Евросоюзом, Россия пыталась настаивать на аннулировании этого протокола и согласовании с Россией. Поскольку уже почти совсем очевидно, что идея Таможенного союза между большим количеством стран СНГ провалилась, упор в последнее время опять стал делаться на создание Зоны свободной торговли. Проблема с функционированием последней состоит в том, что она провоцирует перенаправление импорта в страну с меньшим тарифом с последующим реимпортом в страну с более высоким тарифом. В результате у Зоны свободной торговли будет не меньше проблем, чем у Таможенного союза, и не исключено, что на практике эта идея никогда не будет полностью реализована.

В общем и целом все инициативы в области внешнеторговых отношений со странами ближнего зарубежья попахивают имперскими амбициями на словах и полным равнодушием на деле. В этих условиях либо надо выработать более четкую и согласованную политику, для чего явно следует идти на уступки соседям, а не пытаться диктовать им условия, либо уж совсем отказаться от попыток создать никому не нужные объединения и сосредоточиться на решении собственных проблем. Последняя стратегия вполне может оказаться более выгодной: скажем, если южные границы России станут менее прозрачными, у нее будет больше возможностей добиться более мягкого визового режима со стороны стран Евросоюза.

Организация переговорного процесса: кому выгодна такая секретность?

Противоречивость во внешнеэкономической политике России наблюдается не только в несогласованности между целями вступления в ВТО и создания многочисленных союзов со странами ближнего зарубежья. Проблематично выглядит и вся стратегия в целом: так, в правительственной Среднесрочной программе экономического развития в разделе об открытии экономики наибольшее внимание посвящено мерам по защите отечественного производителя и прочим протекционистским мерам. Более того, при декларированной цели на открытие экономики и вступление в ВТО в последние 1,5-2 года общий уровень протекционизма в экономике вырос.

На наш взгляд, это результат того, что формирование внешней политики было отдано в монопольное пользование узкой группе переговорщиков и не подвержено широкому общественному контролю. Как российская переговорная позиция, так и требования противоположной стороны засекречены для российской общественности. Информация, содержащаяся в официальных сообщениях представителей группы переговорщиков, очень ограниченна и неполна. Это способствует неверному толкованию даже той информации, которая является открытой. Так, несколько месяцев назад из официальных сообщений многие сделали вывод, что Евросоюз требует повышения цен на электроэнергию для населения (это не соответствовало действительности) или что российские импортные тарифы вырастут в момент вступления (это никогда не планировалось). Уровень секретности информации о вступлении в ВТО превосходит даже уровень секретности в других странах СНГ. Единственная страна, где наблюдался подобный или даже больший уровень секретности, - Китай. Однако там засекречено было то, что в проект обязательств по вступлению были включены многочисленные меры, направленные на радикальное реформирование китайской экономики. Многие экономисты уверены, что вступление в ВТО было использовано китайским правительством в целях создания "якоря" для дальнейших реформ. Это очень вероятно, особенно если учесть, что соглашения о вступлении были подписаны предыдущим руководством Китая, озабоченным поиском способов обеспечения преемственности в политике реформ.

В России пока не заметно, чтобы секретность оборачивалась особым радикализмом условий вступления. Более того, секретность не является полной: предприятиям-производителям предоставляется открытый доступ к информации о переговорах по их сектору, чего не делается в отношении потребителей или научной общественности. Именно это и явилось, по всей видимости, причиной наблюдающегося в последнее время крена в сторону протекционизма. Знаменательно при этом, что меры тарифной и нетарифной защиты в первую очередь вводятся в отношении отраслей, попавших в сферу интересов "олигархов".

Понятно, что Россия - не единственная страна, руководство которой больше волнуют интересы производителей, особенно крупных, а не потребителей. Для преодоления этой тенденции нужна большая открытость переговорного процесса. Серьезная дискуссия о последствиях вступления в ВТО нужна и для того, чтобы предприятия уже сейчас начали готовиться к нему.

Заключение

По мнению многих экспертов, сохраняющиеся в настоящее время переговорные проблемы со вступлением в ВТО могут быть разрешены достаточно быстро. После снятия Евросоюзом требования отмены двойного ценообразования на газ не осталось ни одного требования партнеров по переговорам, которое может привести к действительно серьезным потерям для экономики России. По всем остальным вопросам можно пойти на уступки, часто с выгодой для развития экономики в целом и минимальными краткосрочными потерями. Последние могут остаться незамеченными, если экономика продолжит расти текущими темпами. Чтобы это стало понятно и участникам внутренней дискуссии, следует больше внимания уделять разъяснительной работе в отношении выгод от вступления в ВТО, а не просто пытаться скрывать всю информацию о переговорном процессе. Что касается политического решения, то принимать его в первую очередь придется самой России.

Примечания

[1] Jensen J., Rutherford T., Tarr D. Economy-Wide Effects of Russia’s Accession to the WTO / Worldbank. - S. l., 2003. - Mimeo.

[2] Ibid.

[3] См.: Юдаева К. и др. Секторальный и региональный анализ последствий вступления России в ВТО: оценка издержек и выгод / Моск. Центр Карнеги. - М., 2003. - (Рабочие материалы; № 3).

[4] Для того, чтобы это произошло, также необходимо провести "приватизацию" прав интеллектуальной собственности, однако этот вопрос выходит за пределы данной работы.

[5] Подобный вывод сделан в работах Национального инвестиционного совета, московского офиса Международной организации труда, официальном отчете, подготовленном в Высшей школе экономики, и упомянутой выше работе К. Юдаевой и др.

[6] Jensen J., Rutherford T., Tarr D. Op. cit.